Relazione al Convegno “Abitare sociale in Sicilia”
Palermo – Villa Whitaker – 16 luglio 2012
di
Gaetano Armao
Università di Palermo
1. Il “Social housing”, secondo la definizione del Cecodhas (il Comitato europeo di coordinamento per l’edilizia sociale), è costituito dall’insieme delle attività volte a fornire alloggi adeguati a coloro che hanno difficoltà a soddisfare, alle condizioni di mercato, il proprio bisogno abitativo, a causa delle difficoltà di accesso al credito, in caso di acquisto, o per altri motivi.
Si tratta, quindi, di una politica per l’incremento del patrimonio in affitto con prezzi calmierati o controllati.
Un definizione di «alloggio sociale» con indicazione delle caratteristiche e dei requisiti si rinviene nel Decreto Ministero Infrastrutture 22 aprile 2008, alla stregua del quale va ricondotta a tale tipologia: “l’unità immobiliare adibita ad uso residenziale in locazione permanente che svolge la funzione di interesse generale, nella salvaguardia della coesione sociale, di ridurre il disagio abitativo di individui e nuclei familiari svantaggiati, che non sono in grado di accedere alla locazione di alloggi nel libero mercato”.L’alloggio sociale deve essere “adeguato, salubre, sicuro e costruito secondo principi di sostenibilità ambientale e di risparmio energetico, utilizzando, ove possibile, fonti energetiche alternative”.
Spetta alle Regioni, di concerto con le Anci regionali:definire il canone di locazione dell’alloggio sociale in relazione alle diverse capacità economiche degli aventi diritto, alla composizione del nucleo familiare e alle caratteristiche dell’alloggio;fissare i requisiti per beneficiare delle agevolazioni per l’accesso alla proprietà;stabilire modalità e criteri per la determinazione del prezzo di vendita.
Nel contesto immobiliare italiano con il termine di “social housing”, quindi, si fa riferimento ad un nuovo settore che comprende l’attività di sviluppo e gestione immobiliare avente ad oggetto l’insieme di alloggi e servizi rivolti a coloro che non riescono a soddisfare sul mercato il proprio bisogno abitativo e permette di sviluppare e qualificare la città pubblica e ripensare la definizione di welfare urbano in termini di coesione sociale, senso di appartenenza ad una comunità, qualità della vita; una componente immateriale del welfare, che non si riduce al raggiungimento delle quantità degli standard, ma definisce le possibilità di accesso ai processi di vita urbana e sottintende una idea di città contemporanea, democratica, che partecipa alla retribuzione sociale del benessere.
Termini come piano di edilizia economico-popolare, il PEEP, edilizia convenzionata, edilizia agevolata e edilizia sovvenzionata, sembrano così superati, ma sono soltanto sottoposti ad una rielaborazione legislativa. E fuor di dubbio che il tema delle politiche pubbliche per affrontare il tema di chi non riesce in alcun modo a risolvere il problema dell’abitazione e non ha alcuna possibilità di farlo rimane aperto e solo su tali forme di sostegno pubblico può trovare fare affidamento.
L’Edilizia residenziale sociale fa il suo ingresso nel nostro ordinamento con il c.d. “piano casa” incentrato principalmente sull’edilizia residenziale offerta a condizioni di mercato (art. 11 della legge 133/2008).
La normativa regionale siciliana, l.r. n.1 del 2012 si riconnette alla nor-mativa statale e punta decisamente a realizzare iniziative di riqualificazione ur-banistica mediante interventi di edilizia sociale convenzionata.
In tale prospettiva si richiamano per la realizzazione di alloggi sociali di cui all’articolo 5 della legge 8 febbraio 2007, n. 9 e al decreto del Ministro delle infrastrutture 22 aprile 2008, l’articolo 11 del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112 convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, in attuazione di quanto previsto dai commi 258 e 259 dell’articolo 1 della legge 24 dicembre 2007, n. 244.
Analogamente a quanto previsto dalla normativa statale si prevede poi che per la realizzazione di tali interventi possa ricorrersi agli strumenti del partenariato-pubblicoprivato (PPP) regolato dall’articolo 3, comma 15 ter, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 nonché al decreto del Presidente della Repubblica 5 ottobre 2010, n. 207 (art.1).
Con l’intento di delegificare la fattispecie la normativa ha poi previsto l’emanazione di un regolamento regionale, di cui la Giunta regionale siciliana ha già preso atto ed e’ stato inviato al CGA per il parere di rito.
Il regolamento regionale delinea:
a) i criteri per l’individuazione delle aree in cui localizzare gli interventi, secondo le previsioni degli strumenti di programmazione urbanistica o in deroga agli stessi;
b) le modalità di individuazione e scelta dei partner privati degli inter-venti, secondo criteri di trasparenza, imparzialità e tutela della concorrenza;
c) le modalità e le condizioni per la valutazione delle proposte dei privati e per la negoziazione degli accordi di partenariato pubblico privato (PPP);
d) le eventuali premialità, sia in termini di volumi edificabili che di age-volazioni fiscali e/o finanziarie, da attribuire ai promotori degli interventi, secondo le condizioni ed i limiti ivi stabiliti;
e) le procedure amministrative a cui ricorrere per l’approvazione e l’attuazione degli interventi, secondo criteri di semplificazione e trasparenza;
f) gli obiettivi minimi da conseguirsi, da parte dei comuni, in termini di disponibilità di alloggi sociali e riqualificazione urbanistica, in relazione alle caratteristiche dell’intervento ed investimento pubblico e privato complessivamente previste;
g) le modalità per consentire, fra i costi dell’intervento, l’eventuale in-clusione delle spese della relativa assistenza tecnico- amministrativa ai comuni.
Gli interventi di edilizia sociale convenzionata e di riqualificazione urbana oggetto dell’intervento devono essere localizzati nelle zone omogenee territoriali a prevalente destinazione residenziale “A”, “B” e “C” e possono essere localizzati anche in edifici non più utilizzati ubicati nelle zone “D”. Mentre sono tassativamente esclusi interventi in arre di “verde agricolo”.
Ai fini della graduatoria sono privilegiati i progetti con un elevato grado cantierabilità, che intervengono in zone in stato di degrado sociale e si integrano con le politiche pubbliche locali e con i programmi comunali per edilizia sociale, nonché con i piani di valorizzazione del patrimonio pubblico.I Comuni, da parte loro, possono incentivare la localizzazione degli interventi di edilizia sociale, operando in deroga alle previsioni quantitative e/o alle destinazioni d’uso degli strumenti urbanistici, mediante:
1. la sostituzione edilizia di manufatti;
2. l’inserimento di edifici con destinazioni connesse e complementarialla residenza;
3. l’inserimento, accanto alle funzioni abitative, di funzioni di servizio alla persona.
Sono previste, inoltre, premialità volumetriche fino al 30% dei volumi consentiti dagli strumenti di pianificazione locale. Le premialità volumetriche non possono tuttavia riferirsi ad edifici abusivi o in aree ad inedificabili-tàassoluta, con esclusione degli edifici per i quali sia stato rilasciato il titolo abilitativo edilizio in sanatoria.
La scelta dei partner privati degli interventi dovrà avvenire nel rispetto dei principi comunitari, di trasparenza, imparzialità e tutela della concorrenza, di cui alla disciplina del codice dei contratti (D.Lgs. 163/2006). Essa pertanto dovrà essere di norma preceduta dalla previa pubblicazione di un bando.
È stabilito altresì che i comuni procedano ad individuare le proposte mediante selezione pubblica alla quale possono partecipare soggetti pubblici e privati. Formato in sede locale il partenariato pubblico privato, i comuni procederanno poi a far pervenire al Dipartimento regionale delle infrastrutture, della mobilità e dei trasporti le proposte per la loro valutazione.
Gli interventi inserito nel regolamento e che usufruiscono delle risorse appostate nel Fondo Immobiliare Regionale (F.I.R.) di cui art. 5 della L.R. 3 gennaio 2012, n.1, devono garantire che almeno il 51% della superficie com-plessiva (S utile + S non residenziale) sia destinata ad edilizia residenziale sociale di cui al decreto ministeriale 22 aprile 2008, con la garanzia che la stessa venga dotata di aree a verde e servizi secondo la normativa vigente.
Nel caso in cui sia previsto un investimento pubblico, in conto capitale, per gli stessi interventi, la percentuale di cui al comma precedente è aumentata di un punto percentuale per ogni punto percentuale di incidenza dell’investimento pubblico sul costo totale del progetto.
L’art. 5 della l.r. 1/2012 prevede poi la realizzazione da parte della Re-gione di interventi a sostegno delle politiche abitative. Con decreto dell’Assessore regionale per l’economia, da adottarsi di concerto con l’Assessore regionale per le infrastrutture e la mobilità, è istituito un fondo immobiliare per l’edilizia residenziale sociale ai sensi dell’art. 11 del DPCM 16 luglio 2009. Successivamente, con ulteriore decreto dell’Assessore regionale per l’economia, di concerto con l’Assessore regionale per le infrastrutture e la mobilità, saranno disciplinate le modalità di costituzione, organizzazione e funzionamento del predetto fondo.Infine, con ulteriore decreto dell’Assessore regionale per l’economia di concerto con l’Assessore regionale per le infrastrutture e la mobilità, verrà adottato il bando per l’individuazione, con procedure di evidenza pubblica, del soggetto gestore del fondo.
Mentre, con riguardo alla costituzione del fondo immobiliare regionale le quote di cui all’art 5 della l.r. 1/2012, possono essere sottoscritte, per cassa e/o in natura, da investitori pubblici o da soggetti privati, tra i quali il fondo nazionale del sistema integrato di fondi, gestito da CDPI SGR, società di gestione del risparmio controllata dalla Cassa Depositi e Prestiti.
Alla stregua della sintetica illustrazione sin qui effettuata va ricordato che sono tre gli elementi per qualificare l’ERS:
a) essa mira al soddisfacimento del fabbisogno abitativo dei meno ab-bienti può, si determina una selezione dei beneficiari delle politiche per la casa avviene secondo criteri di universalismo selettivo e, quindi, sulla base delle condizioni economiche delle famiglie e dei singoli che concorrono alle prestazioni agevolate;
b) in quantodiretta alla fasce più deboli economicamente gli alloggi val-gono, o sono convenzionalmente valutati, a prezzi più bassi di quelli risultanti dall’equilibrio tra domanda e offerta;
c) l’intervento finanziario pubblico consente di contenere i costi di rea-lizzazione degli alloggi e di conseguenza i prezzi di erogazione dei servizi abitativi con essi offerti (cfr in merito R. Lungarella, Social housing: una definizione inglese di “edilizia residenziale pubblica”?, in Istituzioni del Federalismo, 3/4-2010, 271 ss.)
2. Il decreto-legge 22 giugno 2012, n 83 introduce una nuova forma pia-nificatoria il”Piano nazionale per le città” (art. 12) che ha quale obiettivo la ri-qualificazionedelle aree urbane degradate e e lo sviluppo per le città al fine di rilanciare il settore dell’edilizia.
In particolare, il piano nazionale per le città delineatodal “Decreto Svi-luppo-Infrastrutture” dovrebbe coordinare una serie di interventi proposti diret-tamente dai Comuni per la riqualificazione delle aree degradate e per le quali il Governo ha già stanziato un consistente intervento finanziario (che ammonta a 224 milioni di euro, dei quali 10 milioni per il 2012, 24 milioni per il 2013, 40 milioni il 2014 e 50 milioni per ciascuno degli anni 2015, 2016 e 2017).
Per la predisposizione del piano, i Comuni interessati dovranno inviare alla “Cabina di regia” nazionale le loro proposte di “contratti di valorizzazione urbana” che dovranno indicare:
a) la descrizione, le caratteristiche e l’ambito urbano oggetto di trasfor-mazione e valorizzazione;
b)gli investimenti ed i finanziamenti necessari, sia pubblici che privati, comprensivi dell’eventuale cofinanziamento del comune proponente;
c) i soggetti interessati;
d) le eventuali premialità;
e) il programma temporale degli interventi da attivare;
f) la fattibilità tecnico-amministrativa.
Alla “Cabina di regia” viene poi affidato il compito di selezionare le proposte sulla base dei seguenti criteri:
a) immediata cantierabilità degli interventi;
b) capacità e modalità di coinvolgimento di soggetti e finanziamenti pubblici e privati e di attivazione di un effetto moltiplicatore del finanziamento pubblico nei confronti degli investimenti privati;
c) riduzione di fenomeni di tensione abitativa, di marginalizzazione e degrado sociale;
d) miglioramento della dotazione infrastrutturale anche con riferimento all’efficientamento dei sistemi del trasporto urbano;
e) miglioramento della qualità urbana, del tessuto sociale ed ambientale.
Un ruolo rilevante in merito, come agevolmente rilevabile, e’ attribuito alla c.d. Cabina di Regia composta da:
2 rappresentanti del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, di cui uno con funzioni di presidente;2 rappresentanti della Conferenza delle Regioni e delle province autonome;1 rappresentante del Ministero dell’economia e delle finanze, 1 del Ministero dello sviluppo economico, 1 del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca, 1 del Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, 1 del Ministero per i beni e le attività culturali, 1 del Ministero dell’interno, 1 dei Dipartimenti della Presidenza del Consiglio dei Ministri per lo sviluppo e la coesione economica, per la cooperazione internazionale e l’integrazione e per la coesione territoriale, 1 dell’Agenzia del demanio, 1 della Cassa depositi e prestiti, 1 dell’Associazione nazionale comuni italiani. Infine, 1 rappresentante del Fondo Investimenti per l’Abitare (FIA) di CDP Investimenti SGR ed 1 rappresentante dei Fondi di investimento istituiti dalla società di gestione del risparmio del Ministero dell’economia e delle finanze (in veste di osservatori).
Per l’attuazione degli interventi previsti, a decorrere dall’esercizio finanziario 2012 e fino al 31 dicembre 2017, è istituito il “Fondo per l’attuazione del Piano nazionale per le Città” nel quale confluiscono le risorse, non utilizzate o provenienti da revoche, relativamente a diversi programmi di interventi costruttivi, di recupero urbano e di innovazione in ambito urbano.
Al fabbisogno finanziario per l’attuazione del “Piano Città” (con limiti determinati: euro 10 milioni per l’anno 2012, 24 milioni per il 2013, 40 milioni per il 2014 e 50 milioni per 2015, 2016 e 2017) si provvede mediante utilizzo delle risorse previste per gli interventi costruttivi e i programmi di recupero ur-bano di cui sopra, risorse riassegnate sul citato “Fondo per l’attuazione del piano nazionale per le città”.
I programmi di cui all’articolo 18 del decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152 (convertito con modificazioni, dalla legge 12 luglio 1991, n. 203) per i quali è stato ratificato l’Accordo di programma entro il 31 dicembre 2007 ai sensi dell’articolo 13, comma 2, della legge 28 febbraio 2006, n. 51, possono poi essere rilocalizzati all’interno però della stessa regione o in regioni confinanti ed esclusivamente nei comuni capoluogo di provincia. È comunque esclusa la possibilità di frammentare uno stesso programma costruttivo in più comuni.
Per la ratifica degli Accordi di programma (di cui all’articolo 34 del d.lgs 18 agosto 2000 n. 267) il termine è fissato al 31 dicembre 2013.
Inoltre, per quanto riguarda gli interventi di edilizia sovvenzionata “rilocalizzati” di cui sopra, il Comune che li mette in atto contribuisce con fondi propri all’incremento del finanziamento statale di edilizia sovvenzionata per far sì che l’intervento costruttivo venga ultimato.
Le disposizioni si applicano anche ai programmi già finanziati per i quali risulti già sottoscritta la convenzione attuativa con il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e per i quali è necessario procedere ad aggiornarne i costi di realizzazione.
La richiamata disciplina sul “Piano Città” determina poi i limiti per gli interventi di edilizia sovvenzionata stabiliti con il decreto legge 13 maggio 1991, n. 152, convertito con modificazioni, dalla legge 12 luglio 1991, n. 203, limiti vigenti in ciascuna regione e aggiornati ai sensi dell’articolo 9 del medesimo decreto.
Rimane, per questi interventi, il finanziamento statale e il numero com-plessivo degli alloggi da realizzare.
3. Con l’intervento illustrato la Regione siciliana si pone il linea con le altre Regioni che hanno aderito all’Accordo quadro tra Ministero delle Infrastrutture e Trasporti (Regioni Basilicata, Campania, Emilia Romagna, Liguria, Lombardia, Marche, Molise, Piemonte, Puglia, Sardegna, Sicilia, Toscana, Umbria, Veneto e Provincia Autonoma di Trento:) che prevede lo stanziamento di 740 milioni di euro di fondi pubblici (di cui 298 statali) e quasi 2 miliardi di fondi privati, per la realizzazione di 15.200 alloggi. Tali risorse si aggiungono ai 140 milioni di euro già stanziati dal CIPE a favore del sistema di fondi immobiliari per l’edilizia residenziale in risposta al fabbisogno complessivo di abitazioni da parte delle categorie sociali svantaggiate. Mentre i Comuni in cui si costruiranno gli alloggi possono partecipare al fondo, conferendo terreni di proprietà pubblica, e saranno remunerati da quote del fondo di importo pari al valore di mercato del suolo.
La Sicilia si prepara a debuttare nell’edilizia sociale convenzionata mediante il “Fondo immobiliare Abitare sociale in Sicilia” (ASSI), che partirà intanto con una dote pubblica di 50 milioni di euro (30 della Regione e 20 da CDPI SGR attraverso il FIA), in attesa delle sottoscrizioni di privati.
Lo spirito con cui si intende dar corpo a questo strumento è quello del coinvolgimento dei privati mediante il partenariato con gli enti locali. Si stima di realizzare nella prima fase circa 450-500 nuovi alloggi senza ulteriore “consumo” diterritorio, ma mediante la ristrutturazione di edifici già esistentinei centri storici, con un effetto di trascinamento sulle aree limitrofe, com’è avvenuto in altre città europee dove si sono realizzati analoghi interventi. Gli interventi di recupero del patrimonioedilizio esistente e di riqualificazione urbana avrà benefici sia sulla qualità della vita di queste zone, siaper lo sviluppo, che deve ripartire anche dai centri urbani.
Si potranno cosi’ costruire case a costi accessibili, con risorse in gran parte private e modalita’ attuative privatistiche incrementando l’offerta di alloggi sociali in locazione ai canoni concordati per almeno 8 anni (ma anche fino a 25 anni) e in vendita a prezzi convenzionati, tenendo presente il vincolo di sostenibilita’ sul piano economico
