A popular government without popular information or the means
of acquiring it in but a prologue to a farce or a tragedy or perhaps both
J. MADISON, Letter to W.T. Barry, 4 Aug. 1822
1. L’Open Government o Amministrazione aperta è costituita dall’insieme degli istituti volti a garantire la trasparenza totale della Pubblica Amministrazione, la partecipazione dei cittadini ai processi decisionali pubblici mediante misure che favoriscano la responsabilità, la performance organizzativa, il controllo diffuso, la semplificazione e la diffusione dell’uso delle nuove tecnologie dell’informazione, il riuso dei dati, l’interazione e la bidirezionalità
In gran parte le esperienze di e-government nel nostro Paese hanno un approccio unidirezionale puntando alla informazione (nella quale il cittadino resta passivo) anziché sull’interazione e la partecipazione attiva (facendo così prevalere la Vision-transparency open access to government information sulla Voice-partecipation open access to decision-making arenas, cfr. Meijer A.J., Curtin D., Hillebrandt, 2012, ma si vedano anche i Rapporti sull’e-government delle Nazioni Unite http://www2.unpan.org/egovkb/global_reports/10report.htm)
Diretta correlazione alle esperienze straniere (USA Freedom of information act-FOIA 1966, Government in the Sunshine, 1976, Electronic freedom of information act, 1996, per poi virare decisamente verso il programmaOpen Governmentiniziative con l’amministrazione Obama lanciata nel 2008 e quindi OG Plan sept 2011; Regno Unito Freedom of information act 2000, ma in senso analogo si sono mosse anche Francia, 1978 e Spagna 1958, che ha addirittura costituzionalizzato il principio di pubblicità dell’azione amministrativa, nel 1978).Adesso anche Brasile, Messico, Colombia (Gobierno Abierto, Gabinete digital) sino all’Indonesia hanno intrapreso iniziative di OG (OGP London Summit 2013 http://www.opengovpartnership.org).
Previsioni europee sul diritto ad una buona amministrazione (art. 41 CFDUE), aperta efficace ed indipendente (art. 298 TFUE), ispirata al principio di massima trasparenza (art. 15 TFUE) ed alla prossimità ai cittadini (artt. 1 e 10 TUE).
– Direttiva 2003/98/CE del Parlamento UE del 17 novembre 2003 relativa al riutilizzo dell’informazione del settore pubblico
– Convenzione del Consiglio d’Europa sull’accesso ai documenti pubblici detenute dalle autorità del 18 giugno 2009
Il decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33 (pubblicato nella G.U.R.I. 5 aprile 2013, n. 80), entrato in vigore il 20 aprile 2013, reca disposizioni relative al riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni, con cui è stata data attuazione alla delega legislativa contenuta nell’art. 1, comma 35, della legge 6 novembre 2012, n. 190 (Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione), modifica il regime giuridico della trasparenza amministrativa (l. 241 del 1990 e s.m.i., l. n. 69 e d.lgs. n. 150 del 2009) individuandola quale strumento per il contrasto alla corruzione e riconoscendo il diritto alla piena conoscenza dei cittadini delle decisioni pubbliche (the right to know)
La trasparenza totale ed i dati aperti (open data) rappresentano presidi di legalità ed efficienza ai quali le amministrazioni non possono sottrarsi poiché costituiscono la nuova frontiera dei diritti di cittadinanza e della democrazia partecipativa (democratic value against the democratic deficit).
Il decreto n. 33 del 2013 codifica gli obblighi di pubblicità e trasparenza delle amministrazioni pubbliche, introducendo rilevanti modifiche ed integrazioni al previgente regime, riconoscendo un diritto generalizzato del cittadino di accesso (c.d. civico – full disclosure) all’informazione amministrativa ed all’utilizzabilità dei dati, rafforzando così i connotati della p.a. quale struttura di servizio per la collettività e le imprese.
Viene così instaurata una stretta correlazione tra il rafforzamento della trasparenza amministrative la normativa anticorruzione che individua la trasparenza totale quale strumento di contrasto alla corruzione in uno dei Paesi più afflitti da questo fenomeno del vecchio continente (Global Corruption Barometer 2013 – Transparency International’s Global Corruption Barometer 2013) consentendo così all’Italia di adeguarsi alla Convenzioni contro la corruzione dell’Ocse del 1997, a quella ONU del 2003, alle due Convenzioni del Consiglio d’Europa (penale, 1998 e civile 1999).
Il problema del controllo civico sulla p.a. e della tutela dei diritti di cittadinanza e’ stato già da tempo correttamente inquadrato quale effetto della”progressiva concentrazione nel rapporto amministrativo dei momenti qualificanti della cittadinanza ed alla conseguente formazione di istanze crescenti di democrazia amministrativa” (A. Romano Tassone, 2002) e reazione al deficit di capacità decisionale della politica ed alla pervasiva diffusione dei fenomeni di corruzione e di malamministrazione.
Com’è’ noto il decreto legislativo n. 33 del 2013 ha inteso assicurare a tutti cittadini la più ampia possibilità di assumere informazioni, concernenti l’organizzazione e l’attività delle pubbliche amministrazioni al fine di attuare il “principio democratico e i principi costituzionali di eguaglianza, imparzialità, buon andamento, efficacia ed efficienza nell’utilizzo delle risorse pubbliche per la realizzazione di un’amministrazione aperta al servizio del cittadino” ed “allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche” (Art. 1)
Tratti qualificanti della nuova disciplina – sulla base dei principi declinati dall’art. 1 – ossia gli elementi che configurano la trasformazione del quadro giuridico della trasparenza amministrativa:
Diritto a conoscere l’informazione amministrativa
Accesso civico
Contemperamento con la tutela dati personali e la riservatezza della p.a.
Riutilizzo dei dati aperti
Rafforzamento delle funzioni di coordinamento statale
Si riconosce, in applicazione del principio generale di trasparenza totale, il diritto di cittadini, formazioni sociali ed imprese a conoscere le informazioni in possesso dell’amministrazione o che riguardano coloro che sono chiamati ai pubblici uffici.
A tal fine vengono codificati ed estesi gli obblighi generalizzati di pubblicazione di una serie articolata di informazioni per le pubbliche amministrazioni, obblighi peraltro accompagnati da vincoli e sanzioni nei confronti degli apparati burocratici.
Il percorso intrapreso dall’ordinamento verso una più effettiva trasparenza delle informazioni, come noto, e’ andato ben oltre le norme, pur modificate ed integrate nel tempo, della l. n. 241 del 1990, in un sforzo di produzione di norme speciali – come sovente accade – non sempre tra loro coordinate (ma d’altronde questa caratteristica si rinviene nella disciplina della trasparenza sin dal sua genesi nel 1990 quando vedono la luce due disposizioni, la prima contenuta nella legge da ultimo richiamata e l’art. 7, terzo comma della l. n. 142 del 1990 che hanno regolato il diritto di accesso in forma differenziata).
Giova in tal senso ricordare :
– artt. 2, 12 e 50 del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82 (codice dell’amministrazione digitale); nonché l’art. 50, comma 1 bis, del medesimo decreto,introdotto dal c.d. terzo correttivo (decreto legislativo 30 dicembre 2010, n. 235), i quali contengono sia definizioni, sia obblighi di pubblicazione, adesso confluiti nel d. lgs. n. 33/2013;
– l’art. 2 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, che riconosce la trasparenza tra i principi generali della disciplina dei contratti pubblici;
l’art. 10 della legge 18 giugno 2009, n. 69, che intervenendo a modificare l’art. 22 della l. n. 241 del 1990, ha espressamente correlato il diritto di accesso ai principi dell’imparzialità e della trasparenza, come pure l’art. 21 della richiamata l. n. 69 del 2009, che introduce obbligo delle amministrazioni pubbliche di pubblicare sul proprio sito internet “le retribuzioni annuali, i curricula vitae, gli indirizzi di posta elettronica e i numeri telefonici dei dirigenti e dei segretari comunali e provinciali nonché di rendere pubblici, con lo stesso mezzo, i tassi di assenza e di maggiore presenza del personale, distinti per uffici di livello dirigenziale”; nonché, a rendere pubblico
a) un indicatore dei propri tempi medi di pagamento relativi agli acquisti di beni, servizi e forniture, denominato “indicatore di tempestività dei pagamenti”;
b) i tempi medi di definizione dei procedimenti e di erogazione dei servizi con riferimento all’esercizio finanziario precedente;
– l’art. 11 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, che ha offerto una definizione di “trasparenza”, qualificata come ‘totale‘ ancor più ampia di quella sancita dalla disciplina sull’accesso ai documenti amministrativi prevedendo la pubblicazione nei siti istituzionali delle pubbliche amministrazioni di tutte le informazioni relative all’organizzazione e all’utilizzazione delle risorse per l’espletamento delle funzioni istituzionali in guisa da inverare l’“accessibilità totale”;
– l’art. 18 del decreto legge 22 giugno 2012, n. 83, recante “Misure urgenti per la crescita paese”, convertito con modificazioni dalla legge 4 aprile 2012, n. 35 a norma del quale “in deroga ad ogni diversa disposizione di legge o regolamento”, e conseguentemente anche della disciplina sulla riservatezza, ha sancito l’obbligo per le pubbliche amministrazioni di pubblicare, sui rispettivi siti internet istituzionali il “nome dell’impresa o altro soggetto beneficiario ed i suoi dati fiscali; l’importo; la norma o il titolo a base dell’attribuzione; l’ufficio e il funzionario o dirigente responsabile del relativo procedimento amministrativo; la modalità seguita per l’individuazione del beneficiario; il link al progetto selezionato, al curriculum del soggetto incaricato, nonché al contratto e capitolato della prestazione, fornitura o servizio”;
– l’art. 9 del decreto legge 18 ottobre 2012, n. 179, “Ulteriori misure urgenti per la crescita del paese”, convertito con modificazioni dalla legge 17 dicembre 2012, n. 221 che ha introdotto i dati di tipo aperto e di inclusione digitale, ha prescritto ulteriori obblighi di pubblicazione sui siti web istituzionali;
– nonché il già ricordato l’art. 1, commi 15, 16 e 29, della legge 6 novembre 2012, n. 190, che ha dettato i criteri per l’esercizio della delega sulla base della quale e’ stato emanato il decreto legislativo n. 33 del 2013.
2. Come e’ stato evidenziato il diritto di accesso (artt. 22, commi 3, 1 lettera b e 24, comma 3 l. n. 241/90 e s.m.i. ) profondamente differenziato dal nuovo diritto di accesso civico (Pajno 2013, Merloni 2013).
Ed infatti, attraverso l’obbligo di pubblicazione di una serie di documenti negli stessi siti istituzionali delle P.A, sancendo nei confronti di chiunque il diritto ad accedere ai tali siti automaticamente e direttamente senza autenticazione ed identificazione.
In caso di omessa pubblicazione può essere esercitato ai sensi dell’art. 5 d.lgs il cd. accesso civico consistente in una richiesta che “non deve essere motivata”, ad effettuare gratuitamente tale adempimento con possibilità, in caso di inadempienza all’obbligo in questione, di ricorrere al giudice amministrativo secondo le disposizioni contenute nel relativo codice sul processo, d.lgs n 104 del 2010.
Si realizza un diverso bilanciamento (più orientato a garantire la trasparenza) riguardo ai diversi interessi alla riservatezza (privata e pubblica); un sistema al contempo più favorevole, in quanto determina la pubblicità di alcune categorie di informazioni, indipendentemente dalla richiesta di un istante, e più certamente più restrittivo dei modelli ispirati al FOIA (Savino, 2013), per quanto concerne le informazioni escluse dal novero di quelle indicate dal d.lgs. n. 33 del 2013.
In tal modo, da un lato, ad eccezione delle informazioni sottoposte all’obbligo di pubblicazione permane il diritto di accesso tradizionale con i suoi rilevanti limiti ed esigenze di contemperamento con interessi alla riservatezza, nel caso delle informazioni previste dalla normativa in esame (270) il bilanciamento e’ risolto dal legislatore, in modo diretto e generalizzato ed in tale contesto si innesta la peculiare figura dell’accesso civico (Ponti, 2013).
Sul punto un primo arresto giurisprudenziale (Consiglio di Stato, VI, 20 novembre 2013, n. 5515) fornisce utili elementi interpretativi. Secondo il giudice amministrativo infatti l’accesso ai documenti amministrativicostituisce “principio generale dell’attività amministrativa, al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza”, è anche vero che si richiede per l’accesso un “interesse diretto, concreto ed attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso” e che “non sono ammissibili istanze di accesso, preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni”, essendo tale controllo estraneo alle finalità, perseguite attraverso l’istituto di cui trattasi (artt. 22, commi 3, 1 lettera b e 24, comma 3 L. n. 241/90 cit.).
In tal guisa, le nuove disposizioni, dettate con d.lgs. 14 marzo 2013, n. 33 in materia di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni disciplinano situazioni non ampliative né sovrapponibili a quelle che consentono l’accesso ai documenti amministrativi, ai sensi degli articoli 22 e seguenti della legge 7.8.1990, n. 241 e s.m.i., come successivamente modificata ed integrata.
Viene altresì riconosciuto il diritto al riutilizzo delle informazioni che debbono essere ostese mediante dati aperti (open data)
Alla stregua delle previsioni del decreto le informazioni rese pubbliche e conoscibili costituiscono il sostrato per nuove elaborazioni e nuove conoscenze dei comportamenti dell’amministrazione pubblica.
Si realizza così una forma di conoscenza dinamica di cui la pubblicità è solo il primo stadio. Gli adempimenti nel settore del riutilizzo dei dati aperti costituiscono in tal guisa elemento essenziale per garantire la piena applicazione del decreto n. 33/13.
L’Open data presuppone che i dati pubblici siano di qualità e questo comporta:
a) che le amministrazioni e i dipendenti pubblici li debbano, formare e custodire;
b) che siano stati realizzati dei processi nel back office che garantiscano il ciclo di produzione, di pubblicazione, di manutenzione, di aggiornamento, di riuso, di conservazione e di oblio.
Passando ad esaminare l’Ordinamento della trasparenza amministrativa in Sicilia giova ricordare che esso poggia su basi normative solo in parte diverse dalla quelle della normativa statale ed in tal senso vanno ricordate:
la L.R. 30.4.1991, n.10 e s.m.i. legge sul procedimento amministrativo ed il diritto di accesso (sulla quale v. Mazzamuto, 1993, e, sia consentito il riferimento, Armao, 1993);
il DPRS. 16.6.1998, n. 12 decreto applicativo sull’esercizio del diritto di accesso (superato dal richiamo dell’art.7, secondo comma, della l.r. n. 5 del 2011 alla disciplina statale sull’accesso)
la Delibera di G.R. 4.12.2009, n. 514, ‘Codice antimafia ed anticorruzione della pubblica amministrazione’, (elaborato dalla ‘Commissione Vigna’, che ha sostanzialmente anticipato il legislatore statale introducendo talune soluzioni innovative che oggi si rinvengono nei decreti attuativi della l. n. 190 del 2012)[2];
la L.R. 5.4.2011, n. 5 che ha modificato ed integrato la normativa sul procedimento amministrativo ed il diritto di accesso provvedendo ad una riforma della disciplina regionale in materia e, per quanto non previsto, meglio definendo il rinvio dinamico alla disciplina statale (Immordino, 2012);
la L.R. 11.5.2011, n. 7 (art. 13) che ha previsto la pubblicazione (tempestiva) in rete delle delibere della Giunta regionale (ma non quella degli atti presidenziali o degli assessori o dirigenti, adesso, nelle fattispecie previste, assoggettati agli obblighi di pubblicazione di cui al decreto legislativo in esame);
il PITRE (Piano per l’innovazione tecnologica della Regione[3]) la Sicilia e’ stata la prima Regione che ha recepito integralmente il Codice dell’Amministrazione digitale, l’art. 3 l.r. n.5 del 2011, ha previsto l’adozione del Piano (poi annullato dal Governo regionale appena insediatonel novembre 2012).
gliOpen dataregionali, nel 2011-12 vengono avviate iniziative per la predisposizione della piattaforma di open data, tra le prime regioni del Mezzogiorno; approvato dalla Giunta regionale il d.d.l. n.851 sugli open data (su tali iniziative sia consentito rinviare a Armao, 2012).
In questa prospettiva sembra utile qui richiamare gli obiettivi espressamente individuati dal Piano del 2012 e che dovrebbero costituire la piattaforma per la digitalizzazione dell’amministrazione regionale:
Digitalizzare l’azione amministrativa, semplificando i procedimenti, e assicurando la gestione della informazione amministrativa.
Garantire la governance del piano attraverso l’istituzione di un organismo che ne assicuri la attuazione e il controllo.
Avviare e sostenere un processo di standardizzazione dell’architettura tecnica,sia delle infrastrutture hardware che dei servizi applicativi.
Avviare un approccio sistemico che renda interoperabili le informazioni fra le diverse aree di governo e le altre PA.
Avviare e promuovere servizi on-line, applicazioni e contenuti sicuri, basati su un’infrastruttura a banda larga ampiamente disponibile sul territorio della Regione.
Provvedere ad una capillare formazione di tutti gli utilizzatori dei servizi resi disponibili on line.
Avviare e sostenere nell’azione amministrativa e di governo processi inclusivi dei destinatari dei servizi (cittadini, imprese, portatori di interesse collettivo, operatori interni, altre PA) avvantaggiando l’Amministrazione della conoscenza collettiva.
Implementare i principi della trasparenza delle amministrazioni pubbliche in termini di “total disclosure”.
Divulgare e permettere la valorizzazione dei dati pubblici secondo i principi dell’ “open government” e “open data”.
Utilizzare il processo di dematerializzazione dell’azione e dell’informazione amministrativa per attuare un percorso di valorizzazione e utilizzazione del personale regionale impiegato nelle strutture periferiche in modo da avviare e sostenere un modello di cooperazione, anche, interdipartimentale basato sul reciproco “avvalimento” delle professionalità disponibili.
Si intende, in tal guisa, corrispondere all’esigenza di garantire, l’effettività del diritto di informazione dei cittadini in settori particolarmente sensibili (pianificazione, procedure ad evidenza pubblica ed appalti, nomine) anche in aree della Regione in cui il digital divide e le asimmetrie culturali non consentono appieno l’utilizzo della rete per tutti i cittadini (sicché, al fine di garantire l’effettivo inveramento dei principi di trasparenza ed accessibilità occorre realizzare, almeno nella fase iniziale, un mix di strumenti nuovi e tradizionali di informazione e media).
Sotto altro profilo va sottolineata la diretta applicazione nella Regione siciliana, espressamente prevista dall’art. 1 terzo comma, del citato d.lgs n. 33 del 2013:“Le disposizioni del presente decreto, nonché le norme di attuazione adottate ai sensi dell’articolo 48, integrano l’individuazione del livello essenziale delle prestazioni erogate dalle amministrazioni pubbliche a fini di trasparenza, prevenzione, contrasto della corruzione e della cattiva amministrazione, a norma dell’articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione e costituiscono altresì esercizio della funzione di coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale, di cui all’articolo 117, secondo comma, lettera r), della Costituzione”.
In materia e’ intervenuta in senso analogo la Direttiva Pres. Regione 6 giugno 2013, n. 9679, che ha confermato la diretta applicabilità della normativa del citato decreto n. 33 del 2013 nell’ordinamento regionale siciliano.
Sono stati così nominati, con provvedimenti del Presidente della Regione i responsabili anticorruzione e trasparenza.
Emergetuttavia, nonostante alcuni sforzi (si vedano il Piano triennale per la prevenzione della corruzione PTPC ed il programma triennale per la trasparenza e l’integrità che insieme al Codice di comportamento dei dipendenti della Regione siciliana è stato approvato con D.P. 28 gennaio 2014, n. 530[4]), una sostanziale inapplicazione della normativa sulla trasparenza totale come dimostrano e schede del Rapporto realizzato e la semplice verifica sui siti.
3. La Sicilia, invero come l’Italia, seppur in termini ancor più gravosi, risulta tuttavia in ritardo sull’attuazione dell’Open Government, determinando in tal guisa non solo una vulnerazione del fascio di diritti riconosciuti dalla normativa sulla trasparenza totale, ma anche un grave pregiudizio l’esercizio dei diritti di cittadinanza alla partecipazione democratica[5].
Nel I Rapporto sull’Open government in Sicilia[6]è stato esaminato lo stato di applicazione della normativa in materia per tutti i Dipartimenti dell’amministrazione regionali e di alcuni enti (IRSAP, Camera di commercio Enna, Comune di Messina e Catania, Provincia regionale di Ragusa, Asp di Palermo) e società partecipate (IRFIS S.p.A., AST S.p.A., Gesap. S.p.A., Sicilia & servizi S.p.A.) da Regione ed amministrazioni locali (al 31-12-2013).
In altre parole – paradossalmente – una Regione che ambisce a realizzare zone franche connotate da robusta fiscalità di vantaggio per incentivare lo sviluppo economico, non vi riesce per la forte compressione che ha subito e subisce la propria autonomia finanziaria[7], mentre si realizzano di fatto delle ‘zonefranche dalla trasparenza totale‘ che incidono non solo sui diritti di cittadinanza, ma determinano un potente deterrente per l’attrazione di investimenti di aree del Paese dove più grave e’ il carico burocratico, più alta la corruzione e l’inquinamento della vita amministrativa ad opera della criminalità e che invece avrebbero proprio la necessità di ridurre tali oneri. Tanto da condurre al tentativo, sinora accompagnato da scarsi risultati, di puntare alla realizzazione delle c.d. “zone a burocrazia zero“[8] proprio nelle aree a sviluppo ritardato proprio al fine di conseguire obiettività di crescita ed attrazione di investimenti.
Emerge un quadro di sostanziale opacità ed inintelligibilità delle informazioni dell’amministrazione regionale, delle società pubbliche e degli enti pubblici regionali, lo scarso utilizzo degli open data, e, dato purtroppo comune a tutte le amministrazioni sulle quali si è svolta l’attività perlustrativa, una inesistente bidirezionalità.
Alcune esemplari eccezioni si rinvengono, tuttavia, negli enti locali (in tal senso si distingue il Comune di Palermo cfr. www.comune.palermo.it/opendata.php) e nel settore sanitario (Asp Palermo cfr. http://www.asppalermo.org/copertina.asp), nelle quali si registrano significativi risultati.
Al livello regionale gran parte delle prescrizioni risultano disattese, mentre quando sono complete recano dati obsoleti (risalenti al 2012 o, addirittura, al 2011). Mentre le deliberazioni della Giunta regionale vengono integralmente pubblicate sulla base di una prescrizione normativa anteriore al d.lgs. n 33 del 2013 (l’art.13 della l.r. n. 7 del 2011) sui siti della Regione non vi è traccia, ad eccezione di pochi casi, della pubblicazione dei decreti del Presidente della Regione o degli Assessori. Anche in questo caso in patente violazione delle norme sin qui richiamate.
Assai limitate risultano poi le informazioni sui c.d. costi della politica e sugli adempimenti connessi sia per il parlamento regionale (l’Assemblea regionale annuncia come imminente, ma da mesi indisponibile, la pubblicazione integrale dei dati prescritti su parlamentari e gruppi[9]) che per il governo.
Particolarmente allarmante appare altresì la situazione delle società partecipate che si sottraggono sostanzialmente all’attuazione della normativa sulla trasparenza e della disciplina suiwhistleblowers .
Esempio emblematico: la rubrica amministrazione trasparente della Società interporti siciliani S.p.a., praticamente illeggibile (non vi era traccia degli atti di definizione delle procedure ad evidenza pubblica relative all’Interporto di Termini Imerese, l’approntamento di infrastruttura più rilevante in Sicilia sul piano economico, sino a quando abbiamo presentato il rapporto, il 18 marzo u.s., poi il 20 marzo sono stai pubblicati i documenti relativi all’aggiudicazione provvisoria (risalenti al 19 settembre 2013 ed al 14 maggio 2012…sic!) nonostante vi sia un Organismo di Vigilanza all’uopo nominato e remunerato.
Non meno ‘ermetica’ appare la situazione dell’Irfis S.p.A. o dell’AST, Irsap o della Gesap S.p.a. nonché Sicilia & servizi S.p.a. alla stregua delle prescrizioni vigenti (v. Circolare del Ministero P.A. 2/2013 ma, in senso analogo sulla generalizzazione degli obblighi di trasparenza anche per le società regionali, già le Circolari in materia dell’Assessorato regionale dell’economia del 2011-2012 http://pti.regione.sicilia.it/portal/pls/portal/docs/16256370.PDF), in particolare quella relativa agli emolumenti ed alle dichiarazioni imposte per gli amministratori ai quali, alla stregua delle previsioni richiamate del decreto del 2013, segue la impossibilità per l’Amministrazione di corrispondere a qualsiasi titolo risorse finanziarie alle Società ed agli enti (non e’ dato rilevare, ad esempio, il compenso percepito dagli amministratori di talune società o le dichiarazioni oggetto di obbligatoria pubblicazione, prima tra tutte Sicilia&servizi S.p.a.).
In particolare, proprio in relazione alla definizione dell’ambito di applicazione soggettivo delle regole di trasparenza di cui al d. lgs. 33 del 2013, un indirizzo interpretativo è stato offerto alle amministrazioni ed agli enti dalla recente Circolare 1/2014 del Ministero per la pubblica amministrazione e semplificazione[10]. La circolare accede ad un’interpretazione estensiva del novero dei soggetti di cui agli art. 11 e 22 del d. lgs. 33/2013 ai quali tali disposizioni si applicano. È da ritenere che tra i soggetti tenuti al rispetto degli obblighi di trasparenza vadano inclusi gli enti pubblici economici e tutti gli altri soggetti privati, che, al di là della loro veste giuridica, svolgano “attività di pubblico interesse”; compongono tale categoria,gli enti che svolgono la stessa in virtù di un rapporto di controllo, che determina l’applicazione totale delle regole di trasparenza e quelli che la svolgono in forza di un rapporto di partecipazione minoritaria, per i quali le regole di trasparenza si dovranno applicare limitatamente alle attività di pubblico interesse svolte.
Problemi di applicazione si registrano, inoltre, con riguardo alle previsioni del d.lgs n. 39 del 2013 e ritardi sulla disciplina dell’intervento sostitutivo nell’esercizio dei poteri di nomina. La Regione, infatti, ha omesso disciplinare l’esercizio dei poteri di nomina nel caso nel quale scatti l’inibitoria nei confronti del Presidente della Regione o degli Assessori, legittimando in tal guisa l’intervento sostituto dello Stato.
Giova ricordare in merito che ild.lgs. 8 aprile 2013, n. 39, recante – com’è noto – “Disposizioni in materia di inconferibilita’ e incompatibilita’ di incarichi presso le pubbliche amministrazioni e presso gli enti privati in controllo pubblico“, anch’esso emanato in attuazione della c.d. legge anticorruzione (l. 6 novembre 2012, n. 190), che ai sensi dell’art. 22, primo comma, va considerato direttamente applicabile nella Regione siciliana in quanto le disposizioni dello stesso “recano norme di attuazione degli articoli 54 e 97 della Costituzione e prevalgono sulle diverse disposizioni di legge regionale, in materia di inconferibilita’ e incompatibilita’ di incarichi presso le pubbliche amministrazioni, gli enti pubblici e presso gli enti privati in controllo pubblico”.
Con la conseguenza che le disposizioni dallo stesso introdotte nell’ordinamento integrano quelle contenute nella l.r. n. 19 del 1997 e s.m.i. che disciplina il conferimento di incarichi in enti e società regionali nella Regione siciliana. La diretta ed immediata applicabilità del d.lgs n. 39 del 2013 e’, peraltro, riconosciuta dalla stessa Regione siciliana nella circolare del 10 giugno 2013, n.28913, a firma dello stesso Presidente della Regione.
In merito va segnalato il ritardo della Regione nell’attuazione dell’art. 18, terzo comma, della normativa in oggetto, secondo la quale: “le regioni, le province e i comuni provvedono entro tre mesi dall’entrata in vigore del presente decreto ad adeguare i propri ordinamenti individuando le procedure interne e gli organi che in via sostitutiva possono procedere al conferimento degli incarichi nel periodo di interdizione degli organi titolari“.
A questo riguardo appare opportuno sottolineare che non solo il Governo regionale non ha neanche approvato un disegno di legge in materia, ma che neanche l’Assemblea regionale ha altrimenti approvato la prevista disciplina regionale.
Il segnalato ritardo configura così i presupposti per l’avvio dell’iter per l’esercizio dei poteri sostitutivi del Governo nazionale, di cui all’art.8 della l. 5 giugno 2003, n. 131, nei confronti della Regione siciliana, ciò in quanto il quarto comma dell’art.18 del richiamato del D.lgs. n. 39 del 2013 prescrive che “decorso inutilmente il termine di cui al comma 3 trova applicazione la procedura sostitutiva di cui all’articolo 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131″, anche se in merito non risulta che siffatto intervento sia stato avviato dalle competenti strutture statali.
Tutte questioni che l’Associazione SiciliaOpenGov, che concorre a promuovere il Convegno di oggi e che mi onoro di presiedere, ha provveduto ad esporre dettagliatamente all’Autorità nazionale anticorruzione ed al Ministero della pubblica amministrazione.
4. La democrazia contemporanea è essa stessa multiforme e poliarchica (per ricordare la nota definizione R.A. Dahl da poco scomparso), forma caratteristica che la democrazia ha assunto nel XX secolo, nella quale la cittadinanza è estesa alla maggior parte dei membri adulti della comunità mentre i diritti di cittadinanza garantiscono la possibilità di opporsi ai detentori delle cariche di governo.
Tuttavia in essa convivono non solo componenti politiche, sociale e culturali fortemente differenziate, ma anche democratiche e non democratiche che attraverso i sempre più estesi strumenti di partecipazione attiva e/o diretta contribuiscono alla formazione delle decisioni pubbliche.
Se come recentemente puntualizzato la democrazia e’ “il governo basato sull’opinione” che costituisce un sistema diarchico nel quale accanto alla “volontà”(che si concreta negli istituti di democrazia rappresentativa e nelle procedure di decisioni vincolanti o sovrane) vi è l’opinione (sfera extra istituzionale delle opinioni politiche, che come monadi si influenzano senza mai fondersi) – richiamando così la felice sintesi per la quale “la libertà d’opinione e’ il cardine della democrazia” – le società possono definirsi democratiche non solo in quanto prevedono libere elezioni, o meccanismi di partecipazione democratica, ma anche in quanto garantiscono “che le opinioni contribuiscano sia al funzionamento legittimo delle istituzioni che al loro esame e controllo critico‘ (Urbinati 2014).
Quel che tuttavia la rende ‘aperta’ oggi non è la presenza dei cittadini nei luoghi nei quali si assumo le decisioni (diretta o via streaming), ma piuttosto il fatto che le istituzioni elettive e gli eletti, gli amministratori pubblici a qualsiasi livello, possano essere giudicati, medianteforme concomitanti di controllo, da persone, associazioni, imprese attraverso gli strumenti dell’open government e della trasparenza totale.
L’Open government, in tal guisa, anche nell’accezione ancora germinale scelta dal legislatore italiano, contribuisce a modificare in tal senso il paradigma tradizione che ha incentrato dapprima sulle elezioni, poi anche negli strumenti di partecipazione diretta, il meccanismo centrale del controllo dei cittadini.
Il controllo, la partecipazione dei cittadini alla formazione delle decisioni amministrative attraverso la bidirezionalità divengono così concomitanti con l’azione politica ed amministrativa degli enti in una sorta di sistema interattivo nel quale il controllo sociale diviene parte integrante e non esterna o assegnata ad una precisa fase di una procedura a formazione progressiva.
Si tratta quindi di un Governo che mette in moto il giudizio sulle decisioni ed i decisori più che la partecipazione politica alle decisioni di un ‘governo per mezzo della discussione’ perché la richiesta di pubblicità o trasparenza e l’elezione dei rappresentanti (democrazia rappresentativa unica forma ancora possibile) sono gli unici diritti politici di cui i cittadini continuano a godere effettivamente (N. Urbinati, 2013).
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[1] Questo contributo, presentato al Convegno “La trasparenza amministrativa dopo il d.lgs. n. 33/2013″, organizzato alla Facoltàdi Giurisprudenza il 10 aprile 2014, e’ dicato al commosso ricordo di Antonio Romano Tassone, professore di diritto amministrativo dell’Universitàdi Messina, studioso colto e garbato della Scuola siciliana del diritto pubblico, prematuramente scomparso.
[2] Consultabile in http://pti.regione.sicilia.it/portal/page/portal/PIR_PORTALE/PIR_Ammtrasparente/PIR_Altricontenuti/PIR_Corruzione/PIR_Pianoprevenzionecorruzione/Codice%20Vigna.pdf
[4] Il Presidente della Regione, su proposta del Responsabile per la prevenzione della corruzione e per la trasparenza, ha adottato con decreto n. 510/GAB del 28.01.2014 il Piano di prevenzione della corruzione e il Programma per la trasparenza e l’integrità2013-2016 in applicazione della legge 6 novembre 2012, n. 190, v.li in http://pti.regione.sicilia.it/portal/page/portal/PIR_PORTALE/PIR_Ammtrasparente/PIR_Altricontenuti/PIR_Corruzione/PIR_Pianoprevenzionecorruzione
[5]In particolare, come risulta dall’Open Government Partnership – Independent reporting mechanism Italia 2012-13, in http://www.funzionepubblica.gov.it/media/1142604/italy.pdf l’Italia pur essendo stato uno dei primi Paesi ad aderire ad OGP e ad adottare il piano di azione, presentato nella primavera del 2012 in occasione di primo meeting di OGP tenutosi a Brasilia, e’ sottoposta a pregnanti critiche sulla capacitàdi implementazione di tale piano.
[6] Le schede e la relazione di sintesi alla quale mi permetto di rinviare del Rapporto, presentato il 18 marzo 2013, si trovano sul sito del Dipartimento DEMS http://www.dipartimentodems.it/archives/2106
[7] Sulle quali ci si permette di rinviare a mio lavoro monografico L’attuazione dell’autonomia differenziata della Regione siciliana, Napoli, 2013, 30 e ss.
[8] Sulle quali si v. da ultimo art. 37, d.l. 21 giugno 2013, n. 69, conv. con mod. dalla l. 9 agosto 2013, n. 98. Per una disamina delle implicazioni, anche di ordine costituzionale, determinate dall’articolata disciplina in materia v. G. Coinu, Semplificazione amministrativa e “zone a burocrazia zero”: quando il troppo stroppia, in le Regioni, 2012, 311 e ss
[9] Si veda in merito il sito dell’Ars nel quale si precisa, riportando i dati del 2013, con un avviso pubblicato da mesi e senza che vi sia stata variIone alcuna, che nella sezione “sono pubblicate le dichiarazioni dei redditi dei deputati regionali (quadro riepilogativo), nonchéle dichiarazioni contenenti i dati e le informazioni concernenti la situazione patrimoniale e le spese elettorali degli stessi deputati, ai sensi del decreto del Presidente dell’Assemblea n. 271/2013 e della legge regionale n. 128/1982 e successive modifiche ed integrazioni, come innovata dalla legge regionale n. 1/2014. In relazione alla situazione patrimoniale, sono state inserite le dichiarazioni pervenute all’atto dell’insediamento dei deputati e le successive variazioni rispetto alle stesse. Ci si riserva comunque di aggiornare la documentazione acquisita con ulteriori atti e dati integrativi. Nei prossimi giorni saranno pubblicate le dichiarazioni dei redditi e le dichiarazioni concernenti la situazione patrimoniale dei rispettivi coniugi e dei parenti entro il secondo grado, qualora consenzienti, dando comunque evidenza al mancato consenso” http://www.ars.sicilia.it/deputati/default.jsp?AT=1
[10] Circolare 1/2014, Ministero per la pubblica amministrazione e semplificazione 14 febbraio 2014, che fa seguito alla circolare 2/2013 del 19 luglio 2013, recante primi indirizzi applicativi in tema di “attuazione della trasparenza”in http://www.funzionepubblica.gov.it/media/1158262/circolare_1_2014_trasparenza.pdf
